Demanda y Coyuntura

Estructura del PIB por sectores y por componentes del gasto

La estructura económica griega está caracterizada por un sector público tradicionalmente sobredimensionado, aunque la consolidación fiscal iniciada con los diversos Programas de Asistencia Financiera, primero, y la supervisión reforzada post-programa, permitió comenzar a corregir uno de los problemas históricos del modelo económico griego, la presentación de déficits estructurales recurrentes en las cuentas públicas. Este modelo económico se caracteriza también por arrojar un importante déficit en la balanza comercial, parcialmente compensado por el turismo.

Los factores de crecimiento que impulsaron la economía años atrás fueron el alza de los precios de las propiedades inmobiliarias, las transferencias comunitarias, el incremento del consumo por los bajos tipos de interés y la fuerza de trabajo inmigrante. Sin embargo, la grave crisis económica que atravesó Grecia durante gran parte de la última década, y de la que había comenzado a recuperarse desde 2017, provocó un gran aumento del nivel de desempleo, una importante reducción del consumo (agravada por el aumento en los impuestos) y un gran descenso en la formación bruta de capital, ensanchando el ya de por sí elevado gap de inversión de la economía griega que ahora se buscar corregir, de tal manera que la inversión griega converja con la media de la de la UE.


En lo que se refiere a la estructura del PIB por sectores, en 2020 el sector terciario representó alrededor del 79 % del PIB, seguido del sector secundario (alrededor del 16%) y del primario (alrededor del 5%).

En lo que respecta a la estructura del PIB por componentes del gasto, en 2020 el consumo privado representó alrededor del 68,3% del gasto total, el consumo público el 22%, la inversión el 14,5% y las exportaciones netas el -8%. Cabe señalar que la contracción económica provocada por la pandemia del COVID 19 (-8,2% del PIB) alteró la composición del PIB griego, cuyo peso de los componentes del gasto en años anteriores fue de alrededor del 65% al 66% el consumo privado, 20% el consumo público, el 12% al 13% la inversión y el m-1 al -2% las exportaciones netas.

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Cuadro de PIB por sectores de actividad y por componentes del gasto

A continuación se muestra la estructura del PIB por componentes del gasto:

Datos en M€ corrientes20162017201820192020
Consumo155.903156.639159.083162.333157.622
- Consumo Privado113.984115.613118.696121.006114.996
- Consumo Público35.29435.48834.63835.55737.140
Formación Bruta de Capital22.64521.91423.01923.33224.422
Exportaciones netas (bienes y servicios)-3.300-2.085-2.188-2.061-13.758
PIB (precios de mercado)175.248176.469179.914183.064168.286

Fuente: Elstat (datos revisados en marzo de 2021)   

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Evolución de las principales variables económicas: crecimiento, inflación…

La economía griega se ha caracterizado por un alto grado de regulación, relativamente bajo desarrollo industrial y agrícola, y predominio del sector servicios, donde presenta una destacada posición comparativa en transporte marítimo y turismo. En general ha ofrecido bajos índices de competitividad, con profesiones cerradas y un sector público sobredimensionado, con áreas de mejora en materias como la gestión fiscal, la justicia, el aprovechamiento de fondos europeos o la eficiencia administrativa. En consecuencia, el modelo económico griego generaba tradicionalmente un importante déficit comercial y un problema de déficit público estructural debido a una insuficiente recaudación, alta evasión fiscal, altos niveles de gasto y gestión ineficiente de los recursos. Cabe señalar, sin embargo, que Grecia ha presentado en los años previos a la crisis por el COVID-19 sólidos superávits primarios en el ámbito fiscal, corrigiendo en parte su tradicional déficit público estructural.

El país posee algunas ventajas de situación, al estar ubicado entre dos zonas con potencial de crecimiento e intercambios, como la Balcánica y Europa del Este, por un lado, y por otro la formada por los países MENA (Middle East-North Africa).

Coyuntura macroeconómica básica.

Tras varios años de recesión, con tasas negativas de crecimiento del PIB real (-0,3 en 2015 y -0,2% en 2016), en 2017, la economía griega volvió a registrar tasas de crecimiento positivas en 2017 (+1,5%), con una ligera aceleración en 2018 (+1,9%)  que no tuvo continuidad en 2019, año en el que la tasa de crecimiento se mantuvo en el 1,9%. En lo que respecta a 2020, el PIB real se contrajo un -8,2%, consecuencia de la pandemia por el COVID-19. Por su parte, los últimos datos disponibles sitúan la tasa de crecimiento del PIB en el primer trimestre de 2021 en un -2,3%. Por componentes, el consumo final de los hogares, creció en 2017 (+1,28%), 2018 (+1,88%)  y  2019 (1,44%), año en el que alcanzó los 163.180 M€. Sin embargo, en 2020, la pandemia por el COVID-19 provocó una contracción del consumo privado del 4,37%, alcanzando los 156.048 M€. Por su parte, la formación bruta de capital fijo creció en 2017(+6,75%), contrayéndose ligeramente en 2018 (-1,86%), para volver a mostrar un crecimiento positivo en 2019 (+4,65%) hasta alcanzar los 18.589 M€. En 2020, se mantuvo relativamente estable y alcanzó los 18.432,7 M€. 

En cuanto a la inflación, el HIPC repuntó en 2017 (+1,1%) tras un periodo deflacionario en 2015 y un estancamiento del nivel de precios en 2016. En 2018 el HIPC  alcanzó el 0,8% interanual, el 0,5% en 2019 y se redujo un -1,3% en 2020. El último dato del HIPC, del mes de junio de 2021, muestra una caída interanual del -1,8%, continuando la tendencia deflacionaria de los meses previos.

Los datos de empleo son negativos, con tasas de desempleo de dos dígitos y superiores al 15%. En 2015 la tasa de desempleo fue del 24,9%, reduciéndose hasta el 23,6% en 2016, hasta el 21,5% en 2017 y hasta el 19,3% en 2018. El desempleo continuó disminuyendo en 2019, año en el que la tasa de desempleo alcanzó el 17,3%. La tendencia decreciente ha continuado 2020, registrándose una tasa de desempleo del 16,3%, en parte gracias las medidas de apoyo al empleo, que ha impedido, por el momento, una traslación de la contracción económica al mercado de trabajo. A mayo de 2021, se ha producido un ligero descenso, situándose en el 15,4%.

En cuanto a la política fiscal, tras registrar un déficit público del 5,7% del PIB en 2015, la economía griega (administraciones públicas y seguridad social) presentó superávits crecientes hasta 2019: 0,5% del PIB en 2016, 0,7% en 2017, 1,0% en 2018% y 1,5% del PIB en 2019. Sin embargo, la contracción económica provocada por el COVID-19, junto con las medidas de apoyo para hacer frente a sus efectos, han llevado el saldo público a un déficit el 9,7% en 2020. La evolución del déficit se ha reflejado en la deuda pública, que alcanzó el 178,5% del PIB en 2016, el 176,2% en 2017, el 181,2% en 2018, el 176,6% del PIB en 2019, mientras que en 2020 escaló hasta más del 205% del PIB.

La deuda externa, suma de la deuda pública y la privada, se situó en los 431.780 M€ en 2016, inferior a la de 2015, En 2017 se situó en 405.346 M€ y en 416.564 M€ en el año 2018. En 2019 la deuda externa ascendió a 448.497 M€ y en 2020 a 494.509 M€. En 2021, el último dato publicado sitúa la deuda externa de Grecia en los 503.574 M€ en el primer trimestre del año.

El saldo de la balanza por cuenta corriente ha sido tradicionalmente deficitario para Grecia. En 2015 fue del -1,7% en 2016, del -1,9% en 2017, del -2,8% del PIB en 2018, del -1,5% del PIB en 2019, ensanchándose hasta el -6.7% en 2020. Por su parte, el último dato publicado sitúa el saldo de la balanza corriente -6,9% en el primer trimestre de 2021.

Las exportaciones e importaciones griegas presentaron cierta atonía hasta 2017. Así, en 2017 se comienza a observar un repunte de la importación, que aumentó un 10% hasta los 47.356,19 M€ (+9% respecto a 2016). Finalizado 2018, el valor de las importaciones ascendía a 54.120,11 M€, de las cuales 27.089,35 M€ correspondían a importaciones  procedentes de países de la UE. En cuanto a las exportaciones, en 2018 su valor fue de 33.472,59 M€ (16.480,89 M€ a países de la UE). En 2019, el valor de las importaciones ascendió a 55.839,43 M€, de los cuales 28.565,83 M€ corresponden a importaciones de países de la UE. En cuanto a las exportaciones, en 2019 su valor fue de 33.864,48 M€ (17.743,66 M€ a países de la UE). En 2020, el valor de las importaciones y exportaciones acumuladas durante el año fueron 48.736,92 y 30.770,22, respectivamente, de los cuales 27.763,33 fueron importaciones procedentes de la Unión Europea y 17.680,04 M€ fueron exportaciones hacia la Unión Europea. De enero a mayo de 2021, el valor de las exportaciones e importaciones acumuladas fue de 15.200,98 M€ y 23.470,05 M€, respectivamente, de los cuales 8.235,15 M€ fueron exportaciones procedentes de la Unión Europea (Sin Reino Unido) y 12.713,31 M€  fueron importaciones procedentes de la Unión Europea (Sin Reino Unido).

Las cifras de inversión extranjera directa recibida y emitida en 2017 fueron de 149 M € y 3.131 M€ respectivamente. En 2018, la IED recibida ascendió a 437,8 M€ y la emitida a 3.398,5 M €. En 2019 la inversión extranjera directa recibida ascendió a 562,5 € y la emitida ascendió a 4.472,9 M€. En 2020, la IED recibida y emitida ascendió a 703,6 M€ y 3.215,7 M€, respectivamente. Por su parte, de enero a mayo de 2021, la IED recibida se ha situado en 639,7 M€, mientras que la IED emitida se ha situado en 1.729,9 M€.

Crisis de deuda y rescates.

La crisis de deuda soberana que afectó a Europa a principios de la presente década provocó que Grecia necesitase 3 Programas de Asistencia Financiera (PAF): el 1º PAF, por la UE y el FMI, fue acordado en mayo de 2010 (por importe de 110.000 M€ y con una duración prevista de 3 años), aunque no fue efectivo e hizo necesario un 2º PAF (100.000 M€, incluyendo la recapitalización de bancos, más otros 30.000 millones vinculados al programa PSI (una quita de deuda en manos de tenedores privados)). A pesar de una cierta mejoría económica en 2014, el cambio de gobierno en 2015 provocó el abandono del 2º PAF por parte de Grecia, lo que supuso una importante salida de depósitos bancarios que, a su vez, condujo a la implementación de medidas de control de capitales. Todo ello llevó a la firma de un 3º PAF el 14 de agosto de 2015 (importe de 86.000 M€), acompañado de un nuevo ejercicio de recapitalización bancaria. El 3º PAF se cerró con éxito en agosto de 2018. Además, el 22 de agosto de 2018 el Eurogrupo acordó adoptar una serie de medidas de alivio de la deuda a Grecia a medio y largo plazo, algunas de ellas condicionadas al cumplimiento por Grecia de los compromisos asumidos en el contexto de la salida del 3º PAF, tras el cual Grecia estará sometida hasta 2022 a supervisión "reforzada" trimestral por parte de la Comisión Europea y el BCE, y con participación del Mecanismo Europeo de Estabilidad (ESM) y el FMI. En este contexto, la Comisión emitirá informes trimestrales que el Eurogrupo usará para decidir sobre la implementación de las medidas de alivio de la deuda condicionadas. Hasta la fecha, se han publicado 9 informes de supervisión reforzada: en 11/2018, 2/2019, 6/2019, 11/2019, 26/2/2020, 20/5/2020, 18/11/2020 y 24/2/2021. Cabe destacar los avances realizados por Grecia en el cumplimiento de los compromisos de reforma, tal y como reflejan especialmente los últimos 5 informes de la Comisión.

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Cuadro de principales indicadores macroeconómicos

  2017 2018 2019 2020
PIB (1 y 4)
PIB (M€ a precios corrientes) 177.151 179.727 183.413 165.829
Tasa de variación real (%) 1,5 1,6 1,9 -8,2
INFLACIÓN (1)
HIPC en tasa media anual (%) 1,1 0,80 0,50 -1,3%
TIPOS DE INTERÉS DE INTERVENCIÓN DEL BANCO CENTRAL
Fin de periodo (%) 0,00 0,00 0,00 0,00
Fechas de modificación y tipos (%) 16 marzo (0,00)        
EMPLEO Y TASA DE PARO (1)
% Desempleo sobre población activa 21,5 19,3 17,3 16,3
SALDO PRESUPUESTARIO (1)
% de PIB 0,6 0,9 1,1 -9,7
DEUDA PÚBLICA (1)
En M 317.481 334.721 331.073 341.023
En % de PIB 179,2 186,2 180,5 206,6
EXPORTACIONES DE BIENES (3)
En M€ 28.863,02 33.472,44 33.864,48 30.758,40
IMPORTACIONES DE BIENES (3)
En M€ 47.355,97 54.119,88 55.839,43 48.720,36
SALDO B. COMERCIAL DE BIENES (3)
En M€ -18.492,95 -20.647,44 -21.974,95 -17.961,96
EXPORTACIONES DE BIENES Y SERVICIOS (1)
En M€ 61.976,50 70.014,80 73.516,20 52.879,90
IMPORTACIONES DE BIENES Y SERVICIOS (1)
En M€ 64.649,10 73.827,40 76.556,10 65.402,30
SALDO B. COMERCIAL DE BIENES Y SERVICIOS (1)
En M€ -2.672,60 -3.812,60 -3.039,90 -12.522,40
SALDO B. CUENTA CORRIENTE (1 y 2)
En M€ -3.407 -5.232 -2.725 -11.144
en % de PIB -1,9 -2,9 -1,5 -6,7
SERVICIO DE LA DEUDA EXTERNA (2)
En M€ n/d n/d n/d n/d
RESERVAS INTERNACIONALES (2)
Excluido oro (En M€) 2.581 2.549 2.629 4.086
INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA NETA (2) -negativo: emitida neta / positivo: recibida neta-
En M€ -2.935,8 -2.960,7 -3.910,5 -2.512,0
TIPO DE CAMBIO FRENTE AL DÓLAR $/€
Media anual 1,13 1,18 1,12 1,14

El cálculo contable de la IED presentada en este cuadro sigue el principio contable de "activo/pasivo" Fuentes: (1) Eurostat (2) Banco de Grecia (3) Datacomex (4) Autoridad Estadística Griega (ElSTAT)

 

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Principales objetivos de política económica

Al margen de las reformas de corte estructural mencionadas anteriormente, incluyendo las acordadas con los acreedores europeos, los principales objetivos de política económica del gobierno griego constituido en 2019 son las siguientes:


-Atracción de inversiones como vía para impulsar el crecimiento económico, con medidas como la agilización de los procedimientos de licitación, nuevos incentivos a la inversión, la mejora de las condiciones del crédito, el desarrollo del programa de inversiones públicas o el desbloqueo de grandes proyectos de inversión paralizados en los últimos años.


-Reforma fiscal: ampliación de la base tributaria y, al mismo tiempo, reducción de impuestos y contribuciones sociales. Renegociación de los objetivos fiscales acordados con las autoridades europeas. Además, establecimiento de sistemas de evaluación del gasto público, inversiones, proyectos y, en general, las políticas públicas.


-Impulso a las infraestructuras, incluyendo mediante el impulso a la fórmula de la colaboración público-privada (PPP), ya utilizada con notable éxito por el gobierno anterior.


-Creación de empleo de calidad, con medidas como la vinculación del salario mínimo al crecimiento del PIB, incentivos al sector privado para la contratación, medidas para asegurar el cumplimiento de la legislación laboral... En este contexto, cabe señalar que un buen número de medidas adoptadas por el gobierno para hacer frente a la pandemia por el COVID-19 están encaminadas, precisamente, al apoyo y conservación del empleo (suspensión de contratos de trabajo con cargo al Estado, reducción parcial de tiempo de trabajo con reducción equiproporcional de salario y compensación por el Estado, apoyo a trabajadores temporales, etc.).
-Mejora de la administración pública y desarrollo de la administración electrónica.


-Continuar con la recuperación del sistema bancario y, en particular, establecer medidas para la reducción del stock de préstamos morosos en el balance de los bancos (por ejemplo, con la aprobación y posterior ampliación hasta octubre de 2022 del “Plan Hércules”, un fondo de titulización de préstamos morosos con garantías del Estado).


-Acelerar el proceso de privatizaciones acordado, considerando criterios de mejora de la competitividad de la economía griega.

Además de lo anterior, que pueden considerarse objetivos de carácter estructural, el profundo impacto económico provocado por la pandemia ha provocado que gran parte de los esfuerzos recientes hayan ido encaminados a mitigar la crisis sanitaria y, en materia de política económica, paliar sus efectos económicos adversos y tratar de evitar que estos dejen una huella profunda en la economía griega (con medidas de apoyo al empleo, para evitar el cierre de empresas y negocios, moratorias al pago de préstamos y deudas tributarias, provisión de liquidez a empresas, medidas de estímulo, etc.). Una vez la pandemia haya pasado, el principal objetivo de política económica será el de asegurar la recuperación, para lo cual Grecia prevé continuar con la senda de reformas iniciada anteriormente y profundizar en áreas concretas como la digitalización o la transición hacia una economía verde, en línea con el Plan de Recuperación de la UE y según lo plasmado en el Plan Nacional de Recuperación y Resiliencia griego, que recoge las reformas e inversiones a realizar hasta 2026 para aprovechar el citado Plan. 

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Previsiones macroeconómicas

A continuación, se muestran las previsiones de diferentes organismos (Fondo Monetario Internacional, Comisión Europea y OCDE) de los principales indicadores macroeconómicos de Grecia en los próximos años.

Las previsiones del FMI, de noviembre de 2019, han quedado desfasadas como consecuencia de los desarrollos provocados por la pandemia del COVID-19. Sin embargo, a continuación, se incluye una tabla con los principales indicadores, a efectos informativos:
 

Previsiones FMI Estimación
Descripción Medida 2021 2022
PIB real a precios de mercado % de crecimiento anual 3,3 5,4
Demanda interna total % de crecimiento anual 1,4 3,0
Consumo privado % de crecimiento anual 0,6 2,2
Consumo público % de crecimiento anual 2,0 -0,4
Formación bruta de capital % de crecimiento anual 6,1 15,0
Importación de bienes y servicios % de crecimiento anual 2,4 8,3
Exportación de bienes y servicios % de crecimiento anual 8,5 16,1
Inflación, promedio de precios al consumo % de crecimiento anual -0,3 0,8
Tasa de desempleo % sobre la fuerza laboral total 16,5 15,2
Empleo % de crecimiento anual -0,2 1,8
Población Millones de personas 10,7 10,7
Ingresos de las administraciones públicas Miles de millones (€) 85,0 89,3
% sobre el PIB 49,7 49,2
Gasto total de las administraciones públicas Miles de millones (€) 97,3 91,3
% sobre el PIB 56,9 50,3
Deuda bruta de las administraciones públicas % sobre el PIB 213,8 204,1
Saldo presupuestario % sobre el PIB -10,1 -4,1
Balanza por cuenta corriente % sobre el PIB -6,6 -3,5

Fuente: Previsiones para Grecia del FMI, Staff Report de las consultas del informe del Artículo IV (julio de 2021)

Previsiones Comisión Europea (Datos en % de crecimiento)  Estimación
Descripción 2021 2022
PIB (% de cambio anual) 4,1 6.0
Consumo privado 2,5 3,3
Consumo público 2,2 -2,3
Formación bruta de capital fijo 12,9 15,1
Exportaciones (bienes y servicios) 9,1 14,8
Importaciones (bienes y servicios) 6,3 6,8
Contribución al crecimiento del PIB:    
   Demanda interna 3,7 3,7
   Inventarios 0,0 0,0
   Exportaciones netas 0,4 2,3
Empleo 0,4 0,7
Tasa de desempleo 16,3 16,1
Deflactor del PIB -0,3 0,7
Índice armonizado de precios al consumo -0,2 0,6
Balanza comercial -13,0 -13,9
Balanza por cuenta corriente -7,6 -5,3
Saldo presupuestario -6,6 -2,2
Deuda pública bruta 208,8 201,5

Fuente: Previsiones macroeconómicas de la Comisión Europea para Grecia (primavera 2021)

Previsiones OCDE (datos en % de cambio volumen precios 2015))  Estimación
Descripción 2021 2022
PIB a precios de mercado 3,8 5,0
Consumo privado 1,6 3,0
Consumo público 2,1 -1,4
Formación bruta de capital fijo 11,5 22,0
Exportaciones (bienes y servicios) 4,9 13,3
Importaciones (bienes y servicios) 1,5 9,1
Tasa de desempleo 15,9 15,6
Deflactor del PIB 0,0 1,2
Índice armonizado de precios al consumo (HIPC) -0,7 1,0
Balanza por cuenta corriente -6,5 -5,2
Deuda pública bruta 201,1 191,6

Fuente: Informe económico de Grecia de la OCDE (mayo 2021)

 

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Política fiscal y presupuestaria

Política Fiscal

En materia de política fiscal, Grecia viene realizando desde hace varios años un importante esfuerzo de consolidación fiscal, consecuencia tanto de los compromisos adquiridos en el contexto de los distintos Programas de Asistencia Financiera, que finalizaron en agosto de 2018, como de la supervisión reforzada post-programa, durante la cual Grecia se comprometió mantener un déficit primario (esto es, excluyendo el servicio de la deuda) anual del 3,5% del PIB hasta 2022 y, a partir de entonces, seguir garantizando que los compromisos fiscales se ajusten al marco fiscal de la UE. En principio, ello debía garantizar la sostenibilidad de la deuda griega, determinada por el Eurogrupo en función de las necesidades brutas de financiación, que deberían mantenerse por debajo del 15% del PIB a medio plazo, y por debajo del 20% posteriormente para lograr una trayectoria descendente de la deuda pública.

Grecia cumplió con el mencionado objetivo de alcanzar un superávit primario del 3,5% en 2018 y 2019. Sin embargo, las consecuencias económicas de la pandemia llevaron al Consejo Europeo a acordar la activación de la cláusula de salvaguarda de las reglas fiscales de la UE para 2020 y 2021, lo que ha implicado tanto la suspensión con carácter general de las obligaciones y objetivos derivados del Pacto de Estabilidad y Crecimiento como, en el caso de Grecia en particular, la suspensión de su obligación específica de alcanzar el objetivo de superávit primario del 3,5% del PIB hasta 2022. Asimismo, de forma excepcional el BCE acepta deuda pública griega en su programa de compra de activos adoptado durante la pandemia (PEPP), así como en sus operaciones habituales de financiación, circunstancias ambas que han permitido mejorar las condiciones de financiación de Grecia en los mercados.

En este contexto, el desplome de la economía por la pandemia y el aumento de gasto derivado de las medidas adoptadas para hacer frente a sus efectos económicos (más de €21bn sólo en 2020) han provocado un fuerte impacto en las cuentas públicas griegas, con el déficit público disparándose hasta el 9,7% del PIB en 2020 (6,7% en términos de déficit primario) y la deuda pública sobrepasando el umbral del 205% en relación con el PIB. No obstante lo anterior, no está previsto reducir el carácter acomodaticio de la política fiscal a corto plazo, y, por tanto volver a la senda de la consolidación fiscal, hasta que la recuperación económica se recupere. Al contrario, el gobierno griego prevé continuar adoptando en 2021 medidas fiscales con el objetivo de reactivar la economía, aunque más focalizadas que las adoptadas en 2020 (por ejemplo, en abril de 2021 el gobierno adoptó varias medidas para reducir la carga fiscal de consumidores y empresas: reducción de contribuciones sociales, de impuestos empresariales, etc.). Se trata de una estrategia que, en principio, está avalada por instituciones como el FMI o la Comisión Europea. Pese al empeoramiento de las cuentas públicas griegas, la sostenibilidad de la deuda pública griega no parece estar en entredicho, gracias en parte a los bajos costes de financiación de la deuda pública griega (que, a su vez, se benefician del colchón de efectivo de casi €30bn acumulado a marzo de 2021). En efecto, las principales agencias de calificación crediticia han continuado mejorando el rating de la deuda griega (Fitch en abril de 2020, a BB; Moody´s en noviembre de 2020, a Ba3; S&P en abril de 2021, a BB), con perspectivas de pueda alcanzar el grado de inversión en los próximos años.

Por último, cabe señalar que Grecia ha realizado varios repagos anticipados de su préstamo con el FMI (en 11/2019, de 2.700 millones de euro, y en 3/2021, de 3.100 millones de euros), que deja el importe pendiente de repago hasta 2024 en 1.800 millones de euros.

Presupuesto del año 2021

El Presupuesto para 2021, aprobado en diciembre de 2020, estimaba para 2021 una fuerte recuperación de la economía griega, que alcanzaría en dicho año una tasa de crecimiento del PIB del 7,5% y una reducción del déficit público hasta el 3,9% (1,3% en términos de déficit primario), lo que hubiera permitido reducir la ratio deuda/PIB hasta el 184,7% del PIB. Cabe destacar que el presupuesto para 2021 contemplaba la adopción de medidas para contener el impacto de la pandemia por el gobierno griego, que ascenderían a un total de algo más de €24bn, de los cuales alrededor de €2,6bn se esperaba que tuviesen impacto fiscal en 2021. Además, el presupuesto para 2021 contemplaba otra serie de intervenciones con impacto fiscal que tenían por objetivo impulsar el crecimiento de la economía griega, así como compras de equipamiento militar en el ámbito de la defensa por importe de €1,5bn el triple de lo presupuestado para 2020.

Sin embargo, y contrariamente a lo previsto, la pandemia persistió durante los últimos meses de 2020 y los primeros de 2021, por lo las autoridades griegas se vieron obligadas a prorrogar las medidas de apoyo para contener sus efectos lo que, a su vez, provocó que, tal y como se refleja en su Plan de Estabilidad remitido a la Comisión Europea a finales de abril de 2021, la estimación del déficit público para 2021 se deteriorase en 6 puntos porcentuales para alcanzar el 9,9% del PIB en 2021 (7,2% en términos de déficit primario). En particular, el Plan de Estabilidad contempla que el importe total de las medidas a adoptar por Grecia alcanzase casi los €40bn entre 2020 y 2022, de los que algo más de €15bn corresponderían a 2021.

Plan de Recuperación y Resiliencia Greece 2.0.

En el plano presupuestario también cabe mencionar el Plan de Recuperación y Resiliencia, el llamado Greece 2.0., que Grecia remitió a la Comisión Europea en abril 2021, siendo aprobado por esta en julio. El Plan incluye un conjunto de reformas e inversiones a financiar con fondos procedentes de la Facilidad de Recuperación y Resiliencia (RFF) / Next Generation EU, en el contexto del Plan de Recuperación de la UE. Grecia tiene asignados por este concepto 31.000 millones de euros hasta 2026 (alrededor de 18.000 millones de euros en concepto de transferencias y, el resto, en concepto de préstamos), con los que se prevén movilizar fondos privados por importe de 57.000 millones de euros para financiar inversiones. De dichos importes, el Plan de Recuperación y Resiliencia contempla inversiones y préstamos por importe de €4bn (2,3% del PIB) en 2021 y de €5,3bn anualmente hasta 2026 a partir de 2022.

El Plan contiene un total de 62 reformas y 105 inversiones, divididas en pilares y componentes, que propone financiar mediante los fondos que Grecia tiene asignados en la Facilidad de Recuperación y Resiliencia (RFF) bajo la forma de transferencias (18.191 millones de euros), según la siguiente clave de reparto: 

Pilares

Presupuesto de la RRF (en mn euros)

Inversión total movilizada (en mn euros)

1. Transición verde

6.026

10.395

2. Transformación digital

2.136

2.136

4. Empleo, competencias y cohesión social

5.208

5.310

4. Inversiones y transformación de la economía

4.821

7.806

SUMA TRANSFERENCIAS

18.191

25.648

Préstamos

12.728

31.819

TOTAL RECURSOS PARA INVERSIÓN

30.919

57.467


Como se observa, el Plan prevé que los 18.191 millones de euros que Grecia tiene asignados en el RFF bajo la forma de transferencias permitan movilizar inversiones por importe de 25,648 millones de euros. Ello, unido a los 31.819 millones de euros que Grecia prevé movilizar con los recursos asignados en el RFF bajo la forma de préstamos (12.728 millones de euros), permitiría movilizar fondos por un importe total de 57.467 millones de euros para financiar inversiones.

Por su parte, del total de fondos asignados a Grecia en el contexto del RFF, 12.728 millones de euros están destinados a préstamos. Como nota distintiva, puede mencionarse que Grecia ha propuesto utilizar estos últimos fondos de forma exclusiva para cofinanciar de forma directa inversiones a realizar por parte del sector privado, en hasta el 50% de su importe total.
 

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Política monetaria

Política monetaria

Al ser Grecia un Estado perteneciente a la eurozona, su política monetaria está supeditada a lo decidido por el BCE en materia de control de la inflación.
Cabe señalar algunas cuestiones relativas al sistema bancario griego, afectadas por la actividad del BCE y el Banco Central de Grecia. Podría decirse que el sistema bancario griego era relativamente sólido antes del estallido de la crisis de deuda en 2009. Con independencia de los efectos negativos de ésta en las carteras de activos de los bancos (mayor riesgo y más altas primas de riesgo, caídas en el valor de los bonos, reducción de los depósitos…), la acción de las autoridades monetarias y supervisoras del sistema bancario han ido encaminadas en los últimos años, por un lado, a asegurar la disponibilidad de liquidez suficiente para facilitar la actividad de los bancos y, en consecuencia, restablecer el flujo de crédito para dar respaldo a la recuperación económica-, y, por otro lado, a proceder con las reformas racionalizadoras de la propia estructura del sector bancario.


En cuanto al primer punto, la capacidad de financiación bancaria se vio muy limitada desde finales de 2009 por la imposibilidad de acceder a los mercados internacionales de capital, aumentando, en materia de liquidez, la dependencia de los bancos griegos respecto de mecanismos de la UE y de la financiación procedente del Eurosistema. Para asegurar la suficiencia de liquidez, las autoridades griegas y el BCE adoptaron medidas excepcionales, tales como aceptar títulos de deuda soberana y otros títulos bancarios como ‘colateral’ a efectos de refinanciar operaciones con el BCE, a pesar de los sucesivos recortes de calificación del país y de los propios bancos. Desde abril de 2015 el waiver otorgado a Grecia perdió validez, teniendo limitado el acceso a las líneas de liquidez normales del BCE, utilizando la facilidad de liquidez de emergencia (ELA), con un coste de financiación superior. Las tensiones de liquidez y las fugas de depósitos bancarios que se produjeron en 2015 dieron lugar a la implementación de medidas de control de capitales, que fueron suprimidas totalmente en septiembre de 2019. En junio de 2016 el BCE reinstaló el waiver a la economía griega, permitiendo el uso de bonos como colateral, aunque fue eliminado en 2018, tras la salida de Grecia del III Programa de Asistencia Financiera. Desde entonces los bancos griegos han mejorado su posición de liquidez y conseguido aumentar su nivel de depósitos. Todo ello ha permitido reducir su exposición a la facilidad ELA, inexistente hoy.


Posteriormente, en el contexto de la pandemia del COVID-19, en abril de 2020 el BCE anunció que, durante el periodo de vigencia del PEPP (i.e. durante el periodo que dure la pandemia del COVID-19), se permitirá a la deuda griega participar en operaciones de refinanciación del BCE, al establecer un nuevo waiver (que fue suprimido tras la salida del III Programa de Asistencia Financiera en agosto de 2018) que la permite ser aceptada como colateral para dichas operaciones pese a no alcanzar su rating el grado de inversión. Esta medida facilitará a los bancos griegos financiarse en los mercados.


La segunda línea de trabajo consistió en la recomendación de explorar oportunidades de fusiones y adquisiciones, tanto entre bancos locales como entre bancos griegos y bancos extranjeros, en lo que se considera un segundo ‘ciclo’ de concentración bancaria, tras el que tuvo lugar a finales de los 1990. Hoy, los 4 grandes jugadores en el mercado son National Bank of Greece, Alpha Bank, Eurobank y Piraeus Bank.


Por otro lado, cabe también mencionar las recapitalizaciones que han tenido lugar lugar en los bancos griegos. En un primer momento en el contexto de los programas de asistencia financiera: en 2014, con 6.400 millones de euros y, de nuevo, en 2016, con 14.400 millones de euros (en mayo de 2018 la banca griega superó una nueva ronda de test de stress sin precisar recapitalización de ningún tipo). Posteriormente, ya en 2020 y 2021, varios bancos sistémicos griegos están llevando a cabo nuevas operaciones de fortalecimiento de su capital (ampliaciones de capital y emisiones de bonos) con el objetivo de reforzar sus balances de cara a las operaciones que deben acometer para reducir el elevado stock de préstamos morosos (NPLs) de sus balances.

En efecto, uno de los mayores problemas del sistema bancario griego es el alto stock de NPLs en el balance de su sistema bancario, cuya ratio de NPLs, si bien se redujo en cerca de 7 puntos porcentuales con respecto al año anterior, se situó en el 30,3% en marzo de 2021, el mayor de todos los Estados miembros de la UE. En este contexto, las autoridades griegas han establecido un ambicioso objetivo de reducción de dicha ratio de NPLs por debajo del 10% en 2022, que bancos, supervisor y agencias de calificación crediticia consideran factible. Es por ello por lo que en los últimos años se han adoptado medidas como venta de carteras de NPLs, mejora de los procedimientos de insolvencia, ampliación hasta octubre de 2022 y €24bn del “Plan Hércules”, consistente en la titulización de NPLs con garantías del Estado), etc.


En lo que respecta a la estabilidad financiera, el contexto actual de la crisis pro el COVID-19 ha hecho que las autoridades supervisoras hayan proporcionado orientación a las instituciones financieras sobre la interpretación y aplicación de los requisitos regulatorios, para los que se considera necesario aplicar la flexibilidad que este permite. Entre otras cuestiones, para los bancos griegos esto supone que el BCE utilizará toda la flexibilidad de la que dispone para evaluar el progreso en los planes de reducción del stock de NPLs acumulados en sus balances, uno de los grandes problemas del sistema financiero griego.

 

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Políticas estructurales (programas, reformas, etc.)

Políticas estructurales (programas, reformas, etc.)

Los distintos programas de asistencia financiera de la economía griega contenían no solo medidas de consolidación fiscal, sino fuertes medidas de reforma estructural tanto en el marco legal y en la organización, funcionamiento y responsabilidad de las instituciones, como en los mercados de bienes y factores, con el objetivo de corregir malas prácticas, fallos e ineficiencias (algunas de ellas históricas) y de lograr mejoras de eficiencia y competitividad del sector público y la economía griega en su conjunto.

Sin pretender mencionarlas todas, se podrían enumerar algunas áreas donde, con distinto grado de avance, compromiso político y logros, se ha trabajado en la aplicación de políticas y programas de reforma estructural durante los últimos años:

A) Reformas relativas al mercado de bienes: El Gobierno adoptó medidas liberalizadoras tomando como base las recomendaciones de la OCDE en materia de eliminación de regulaciones que restringiesen la competencia. La eliminación de este tipo de barreras se ha centrado en cuatro sectores clave para la economía del país: comercio minorista, comida procesada, materiales de construcción y bienes para el turismo. Conjuntamente, estos 4 sectores suponen el 21% del PIB griego, casi el 27% del empleo y constituyen importantes palancas de crecimiento futuro. Además, se ha introducido una serie de medidas para reformar el sector del transporte de mercancías para facilitar el intercambio de bienes.

B) Reformas relativas al mercado de factores: Las rigideces del mercado de trabajo han sido tradicionalmente causa de marcadas ineficiencias en la economía del país. Desde hace varios años se han venido implementando medidas en diferentes áreas como, por ejemplo, en los requisitos para ejercer ciertas profesiones (p. ej.: sustitución de la exigencia de una licencia previa por una simple acreditación de credenciales, eliminación de precios mínimos obligatorios, reducción de restricciones geográficas, etc.).

En el ámbito particular del mercado de trabajo se ha perseguido reforzar la capacidad de ajuste del mercado, de forma que se facilite la reasignación de recursos desde sectores menos productivos hacia aquellos en los que Grecia tiene ventaja comparativa. Como medidas concretas aplicadas, pueden citarse la flexibilización de los horarios de trabajo o la reducción del 20% en el pago de horas extra así como la reducción del salario mínimo (que, sin embargo, volvió a aumentar hasta los 650 euros en 2019, en un contexto pre-electoral). A las empresas se les ha concedido más libertad a la hora de fijar los salarios, con el objetivo de garantizar que estos se vinculen a la productividad. Por otro lado, los convenios colectivos se han simplificado y los acuerdos salariales ya no son de aplicación universal y automática. Por otro lado, las medidas de protección contra el despido también se han simplificado notablemente mediante la adopción de reformas, como la ampliación de los períodos de prueba de 3 a 12 meses o la reducción de los plazos de preaviso. Esto indirectamente afecta a las indemnizaciones por despido, ahora menores en determinadas circunstancias. Como hito más reciente destaca la aprobación en junio de 2021 de una ley para la reforma del mercado laboral, que, además de regular cuestiones relativas al derecho a la huelga, la libertad sindical, el teletrabajo o las relaciones laborales de trabajadores autónomos vinculados a las plataformas digitales, también introduce mayor flexibilidad en el mercado de trabajo al permitir reorganizar la jornada laboral o aumenta el número de horas extraordinarias hasta las 150 anuales. Todo ello está desembocando en un proceso de devaluación competitiva que viene contribuyendo a reducir el desempleo en los últimos años y que deberá conducir a aumentos de productividad y competitividad adicionales y, finalmente, a un aumento de las exportaciones.

También en el ámbito del mercado de trabajo, instituciones como el FMI o la Comisión Europea han llamado la atención sobre la necesidad de mejorar las políticas activas de empleo y los servicios de empleo, ámbitos que serán beneficiarios de fondos para acometer reformas en el contexto del Plan de Recuperación de la UE, tal y como se recoge en el Plan Nacional de Recuperación remitido por Grecia a la Comisión Europea en abril de 2021.

C) Reformas relativas al Sector Público: La reforma y racionalización del sector público ha sido uno de los puntos básicos de las reformas acometidas en los últimos años. Esta estrategia se dirigía no solo a la reducción del sobredimensionado sector público, sino también a la obtención de ingresos extraordinarios mediante un amplio programa de privatizaciones.

Los gastos de personal en la Administración pública griega crecieron rápidamente en Grecia durante la década previa a la crisis financiera iniciada en 2009, con unas retribuciones de los empleados de nivel medio o inferior que eran superiores a los de sus homólogos del sector privado. Desde entonces, los Programas de Asistencia Financiera contribuyeron a realizar un esfuerzo significativo para la racionalización de la fuerza de trabajo en el sector público, basado principalmente en la no reposición del personal retirado. Adicionalmente, se han desarrollado sistemas de evaluaciones, incentivos y sanciones para tratar de acabar con la corrupción y aumentar la ética, la eficiencia y la calidad del servicio público. En este ámbito, recientemente se ha puesto especial énfasis en la necesidad de profesionalizar los cargos públicos de alto nivel no políticos, desvinculándolos del ciclo político, así como la reforma del sistema de recursos humanos determinados organismos públicos, como el equivalente griego a la AEAT española.

Por último, cabe mencionar el énfasis que se le está dando al proceso para la digitalización y mejora de las competencias digitales de la administración pública, ámbito que recibirá cuantiosos fondos para acometer inversiones y reformas en el contexto del Plan de Recuperación de la UE en los próximos años.

D) Privatizaciones: En lo que se refiere a las privatizaciones de los activos del Estado el proceso iniciado con los distintos Programas de Asistencia financiera continúa a fecha del presente informe. Pese a que sufrió un parón con la pandemia por el COVID-19, varias de las privatizaciones en curso se han revitalizado recientemente. La agencia de privatizaciones griega TAIPED (o HRDAF, por sus siglas en inglés), fue creada en julio de 2011 y, actualmente, se encurentra incorporada a la estructura de HCAP (Hellenic Corporation of Assets & Participations), una Sociedad Anónima propiedad de la República Helénica que tiene el objetivo de enajenar o gestionar los activos transferidos con el fin de generar ingresos para el Estado. Como privatizaciones recientes más relevantes destacan la de la Autoridad Portuaria del Pireo, vendida al conglomerado chino COSCO por 368,5 M€, la privatización de complejo turístico Astir Palace en Vouliagmeni, la concesión del derecho de desarrollo y operativa de 14 aeropuertos regionales a un consorcio participado por la alemana Fraport, el complejo del antiguo aeropuerto de Ellinikó para el desarrollo de un megaproyecto inmobiliario (cuyo acuerdo de venta a la promotora Lambda Development se ha cerrado en junio de 2021), la venta del operador ferroviario público, TRAINOSE, a la empresa italiana de capital público TRENITALIA por un valor de 45 M€, la venta del 66% de DESFA, transportista de gas, a un consorcio liderado por la italiana SNAM en el que participa la española ENAGAS, por 565 M€ o la extensión de la concesión del contrato de concesión del Aeropuerto Internacional de Atenas (AIA). De cara a los procesos de privatizaciones pendientes las más destacadas son las de la Autoridad Portuaria de Salónica, la petrolera nacional Hellenic Petroleum (HELPE), la distribuidora de gas DEPA (dividida en dos entidades, DEPA Commercial y DEPA Infraestructuras, para facilitar su privatización, ambas con procedimientos de licitación abiertos a fecha de agosto de 2020 y que prevén resolverse a lo largo de 2021), la Autovía Egnatia Odos (que parece estar entrando en la recta final de la licitación en el verano de 2021), la empresa eléctrica pública PPC (sin fecha prevista para su privatización), la venta de una participación del 30% en el Aeropuerto Internacional de Atenas (AIA) y las empresas públicas de agua de Atenas (EYDAP) y Tesalónica (EYATH). En el Anexo al Acuerdo del Eurogrupo de junio de 2018 se establece un calendario con los principales hitos en materia de privatizaciones en los próximos años. HCAP incorpora, además de los activos procedentes de TAIPED, las participaciones en bancos del Fondo Helénico de Estabilidad Financiera (HFSF), activos inmobiliarios (en un vehículo conocido como ETAD) y otras (telecomunicaciones, activos inmobiliarios...).

E) Otros: El sistema de pensiones, con unas dinámicas de gasto consideradas insostenibles, ha sido sometido en la última década a múltiples medidas para asegurar su sostenibilidad en el seno de los diferentes Programas de Asistencia Financiera. Así, en 2010 se aumentaron los años de cotización mínimos de 35 a 40 y se añadieron trabas a las jubilaciones anticipadas. Entre 2011 y 2012 se aumentó la edad de jubilación hasta los 67 años, se paralizó la indexación de las pensiones hasta 2016 y se eliminaron ciertos beneficios, incluidas pagas extra. Entre 2015 y 2016, la penalización por cada año de jubilación anticipada pasó del 6% al 16% y se congelaron los complementos de las pensiones hasta que el sistema alcanzase el superávit. Tras estas medidas, la Comisión Europea estima que el gasto griego en Pensiones se estabilizará entre el 14% y el 15% del PIB a largo plazo. No obstante, algunas de estas medidas revirtieron posteriormente (por ejemplo, en 2019 se reintrodujo la 13º paga a los pensionistas, una medida en principio únicamente para dicho año, llevada a cabo por el anterior gobierno de Syriza en la primera mitad del año, en un contexto pre-electoral). Asimismo, en 2020 el Consejo de Estado griego ha declarado inconstitucionales alguna de las medidas adoptadas en materia recortes de pensiones, debiendo hacer frente Grecia a pagos retroactivos por importes considerables en 2021 y 2021, con un importante impacto en las cuentas públicas. No obstante lo anterior, las reformas del sistema seguridad social, y de pensiones en particular, han continuado en 2020 (con la integración de los diferentes fondos en un fondo único, el llamado e-EFKA, la introducción de un nuevo sistema de contribuciones sociales para autónomos y agricultores, la reducción del recorte del importe de la pensión a percibir por jubilados que continúen trabajando, etc.), esperándose que en 2021 el gobierno acometa otra profunda reforma del sistema, incluyendo la introducción de un sistema de capitalización en la llamada pensión auxiliar (segundo pilar), así como la transformación digital de los servicios de Seguridad Social, tal y como prevé en el Plan Nacional de Recuperación y Resiliencia de Grecia de abril de 2021, en el contexto del Plan de Recuperación UE.

En cuanto al sistema de salud y sanidad pública, han adoptado diversas políticas encaminadas a mejorar el control de la elaboración de recetas y, en general, aumentar la calidad del servicio y el control del gasto de los hospitales, con especial énfasis en los métodos presupuestarios y la racionalización de las compras de medicamentos y equipo. Asimismo, el Plan Nacional de Recuperación y Resiliencia de Grecia de abril de 2021 contempla reformas en el ámbito del sistema de saludo, como su transformación digital, la reforma del sistema de clawback y del sistema de atención primaria o la creación de un sistema de prevención en el ámbito de la salud.

Cabe señalar igualmente, que, como parte de las conversaciones para la salida del III Programa de Asistencia Financiera en 2018, Grecia se comprometió a llevar a cabo una serie medidas de reforma específicas, con un calendario prefijado, en diferentes ámbitos: ámbito fiscal (respetar los objetivos fiscales asumidos, actualización de valores catastrales, dotación de personal adecuado a la Autoridad Independiente de Ingresos Público...), de bienestar social (establecimiento de un fondo único de pensiones, apertura de centros de salud, mejora de la red de asistencia social...), relacionados con la estabilidad financiera (reducción del stock de préstamos morosos en el stock de los bancos griegos a través de distintas herramientas, formación financiera para jueces, eliminación de las medidas de control de capitales...), en los mercados de bienes y factores (actualización del salario mínimo de acuerdo a criterios objetivos y prefijados, medidas para reducir el trabajo no declarado, completar el catastro, reformas en el sector energético...) , en materia de privatizaciones (completar las privatizaciones pendientes) y en el ámbito de la administración pública (modernización de la gestión de recursos humanos, estrategia anti-corrupción...). La Comisión Europea realiza un ejercicio de supervisión reforzada trimestral, en principio hasta 2022, en el cual evaluará, entre otras cuestiones, el cumplimiento por parte de Grecia de los compromisos de reforma estructural asumidos y la no reversión de las medidas ya llevadas a cabo. Más detalle en el siguiente enlace:

https://www.consilium.europa.eu/media/35749/z-councils-council-configurations-ecofin-eurogroup-2018-180621-specific-commitments-to-ensure-the-continuity-and-completion-of-reforms-adopted-under-the-esm-programme_2.pdf

Por último, cabe destacar el Plan Nacional de Recuperación y Resiliencia de Grecia de abril de 2021, ya mencionado anteriormente y que, además de las reformas indicadas (digitalización del sistema de salud y de Seguridad Social, reforma de las políticas activas y pasivas de empleo, entre otras), contempla una serie de reformas “clave” a financiar con los fondos que recibirá Grecia en el contexto del Plan de Recuperación de la UE: simplificación de procedimientos de concesión de licencias para la apertura de negocios y, en particular para proyectos de energías renovables, promoción de la electromovilidad, mejora del planeamiento urbano, desarrollo de la tecnología 5G, promoción de la ciencia de base y la ciencia aplicada, etc.
 

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